יום ראשון, 14 בפברואר 2016

יצחק גרינברג על המיתון

בהמשך לפרסום שלנו על המיתון ביקשנו מפרופ' יצחק גרינברג ממכללת בית ברל (שחיבר ביוגרפיה על פנחס ספיר) שיכתוב מאמר קצר על המיתון:

המיתון

ההתפתחויות במשק הישראלי בשנת 1964 לא בישרו טובות. בצד צמיחה כלכלית מהירה ויציבות מחירים נחתמו בשנה זאת הסכמי עבודה, לפיהם הייתה עלייה של ממש בתעריפי השכר, ובעקבותיה הייתה צפויה האצה בעליית המחירים בשנת 1965. בתחום מאזן התשלומים, מצד אחד חלה עלייה תלולה בעודף הייבוא,  מ-448 מיליון דולר בשנת 1963 ל-572 מיליון דולר בשנת 1964; מצד שני חלה האטה בקצב גידולו של הייצוא, שצמח בארבעה אחוזים בלבד, פחות מרבע לעומת שיעור צמיחתו בעשור שחלף. הגידול בעודף הייבוא השפיע לרעה על צבירת יתרות מטבע החוץ של ישראל.
שר האוצר פנחס ספיר, שהיה מודאג מהמגמות השליליות שהסתמנו במשק,  התריע לא אחת עליהן וכדי לבלום אותן תבע לנקוט מדיניות שכר מרסנת; אולם לא הצליח לשכנע את הנהגת ההסתדרות ואת מוסדות מפא"י לתמוך בגישתו ולאמץ אותה. לקראת תום השליש השני של שנת 1964 גמלה בלבו ההחלטה להביא את "מצב המשק" לדיון בממשלה או בוועדת השרים לענייני כלכלה. לנוכח חשיבות הבירור, על מנת להיות מתואם עם ראש הממשלה לוי אשכול וכדי לחזק את תקפן של ההחלטות שיתקבלו, הציע ספיר שאשכול יחליף אותו בראשות ועדת השרים לכלכלה בשעה שתשב על מדוכת מצב המשק ותדון בדרכים לתיקונו, וכך אומנם היה.
ב-25 באוקטובר 1964 הגיש ספיר לוועדת השרים לכלכלה תכנית כלכלית לשנים 1965 ו-1966, לפיה יינקטו צעדים לבלימת הגידול בביקוש ולריסון העלייה בהוצאות הייצור. כדי למתן את הפעילות הכלכלית במשק, לרסן את הביקושים ולהאט את קצב הגידול בצריכה הציבורית והפרטית הציעה התכנית להאט את קצב צמיחתו של תקציב המדינה בשנות התקציב 1965 ו-1966 ולהגדילו ב-8% בלבד מדי שנה, לעומת שיעורי גידול של 26% ו-18% בשנות התקציב 1963 ו-1964 בהתאמה. בתחום המיסוי הוצע להעמיק את גביית המס מעצמאיים ומחברות; בתחום ייבוא ההון הוצע להימנע ממתן אישורים לקבלת הלוואות במטבע חוץ למטרות לא יצרניות ובתחום האשראי הוצע לנקוט צעדים להגבלת האשראי, בראש ובראשונה להגבלת האשראי הצרכני. על מנת לקדם את הייצוא הוצעו שורה של צעדים, שכללו עידוד להקמת מפעלים שייצרו לייצוא, הגדלת הקרנות להון חוזר לייצוא, הרחבת השתתפות הממשלה בתערוכות וירידים ועוד. מדיניות החשיפה של הייצור המקומי לייבוא מתחרה  תימשך וייבחנו שיעורי המכס שנקבעו בעבר במגמה להפחיתם במידת האפשר. בתחום ההשקעות הוצע להנהיג גישה קפדנית יותר בעידוד השקעות הון, להעדיף השקעות המיועדות להמיר כוח אדם במיכון ולעודד מיזוג של מפעלים קטנים במגמה לייעל את הייצור, להפיק יתרונות לגודל ולחסוך בהוצאות. בתחום השכר וכוח האדם הציעה התכנית להפעיל את מדיניות השכר שנקבעה על ידי ההסתדרות ולפיה יועלה השכר בשנת 1965 בשיעור של 3% בלבד. כמו כן, במגמה להגדיל את היצע כוח העבודה, להחליש את הלחצים בשוק העבודה ולמתן עיוותים שנבעו מהתעסוקה המלאה במשק, חייבה התכנית מתן עידוד להעמקת שילובן של קבוצות אוכלוסייה נוספות – נשים, מבוגרים, מוגבלים – במעגל העבודה באמצעות הקלות במיסוי ועוד.
מבין ענפי הייצור הוקדש בתכנית פרק מיוחד לענף הבנייה. מחבריה היו בדעה, שבהיקף הגדול של הבניה גלומות משמעויות שליליות: הוא מכביד על שוק העבודה, מייקר את הבניה החיונית ומביא ללחץ להעלאת שכר במשק כולו. לפיכך חייבה התכנית צמצום של ממש בהיקף הבנייה.
            בפועל, שני סעיפיה העיקריים של התכנית, ההאטה בצמיחת תקציב המדינה וצמצום הבנייה, לא ניכרו בשנת 1965. תקציב המדינה בשנה זאת היה גדול ב-20% בקירוב מהתקציב בשנה הקודמת. כאמור, התכנית ביקשה להגדיל את התקציב בשנת 1965 ב-8% בלבד. מסתבר שמדובר היה ביעד יומרני בשנת בחירות. בענף הבנייה אכן פחתו  התחלות הבניה מ-5.6 מיליון מ"ר בשנת 1964 ל-4.7 מיליון מ"ר בשנת 1965. הירידה בהתחלות הבנייה הייתה בעיקר בבנייה למגורים ולתעשייה. אולם בשל היקף התחלות הבנייה הגדול בשנת 1964, שביצוען נמשך בשנה שלאחריה, בפועל לא ניכרה ירידה בפעילות הענף בשנת 1965. יתר על כן, מספר המועסקים בבנייה ובעבודות ציבוריות אפילו גדל, מ-87 אלף בשנת 1964 ל-92 אלף בשנת 1965. למעשה בשנה זאת הציבור עדיין לא חש את המיתון. רק בשנת 1966 הייתה תמורה של ממש בשני הסעיפים הללו. אין תמה, אפוא, שבשנת 1965 היו הישגיה של התכנית מוגבלים למדי. אומנם כפועל יוצא מיציבות בייבוא והאצה בקצב הגידול של ההכנסות מייצוא חלה ירידה של 52 מיליון דולר בעודף הייבוא; אבל ירידה בשיעור הזה לא נתנה מענה לבעיית הגירעון במאזן המסחרי. שיעורי הגידול של הצריכה הפרטית ושל הצריכה הפרטית לנפש אומנם התמתנו, אבל הצריכה הציבורית זינקה. זאת ועוד, בשנת 1965 גברו הלחצים האינפלציוניים – מדד המחירים לצרכן עלה בשנה זאת ב-7.7% לעומת 5.1% בשנת 1964.
            לשר האוצר ספיר, שהשתבח בהישג של הירידה בעודף הייבוא, היה ברור שאין די בצעדים שהוחלט עליהם בשלהי שנת 1964 והוחל ביישומם, אלא נחוצה תכנית יסודית, שבצד הטיפול בגירעון במאזן הסחורות והשירותים תתקן עיוותים במשק, אשר נוצרו מאז הקמת המדינה; תכנית שתוביל לשינוי מבנה התעסוקה ולייעול הייצור, ובכך תביא להגדלת הייצור התעשייתי, להפחתת עלויותיו, להגברת כושר התחרות בחוץ לארץ ולהגדלת הייצוא. לנגד עיניו של ספיר עמדו גם שיקולים פוליטיים. ראשית, לנוכח תסיסה חברתית גוברת, הפגנות של מובטלים והאשמות נגד הממשלה על חוסר מעש היה בהצגת תכנית כלכלית כדי להפגין עשייה, מנהיגות ושליטה במצב הכלכלי, ולשפר את מעמדו של שר האוצר בפרט ואת מעמדה של הממשלה בכלל בדעת הקהל. שנית, לקראת הבחירות הבאות לכנסת, שעמדו אומנם להיערך רק כעבור שלוש שנים, ביקש ספיר להוביל שינויים יסודיים במשק ולהציג הישגים ממשיים במישור הכלכלי, שיבואו לכלל ביטוי בטווח הארוך ויזכו לאמון הציבור בקלפי.
            לקראת אמצע שנת 1966 גובשה במשרד האוצר תכנית כלכלית חדשה, לשלוש השנים הבאות, שבדומה לתכנית הראשונה נועדה לתת מענה לבעיית עודף הייבוא. על מנת להשיג את המטרה הזאת ביקשה התכנית לחולל שינויים מבניים במשק ובתעסוקה, שהם כשלעצמם נתפסו באוצר כיעדי משנה שלה. התכנית הציעה לעודד השקעות בענפי התעשייה, החקלאות והתיירות, בעיקר במיזמים המיועדים לייצוא, ולתת לשם כך הקלות נוספות בחוק לעידוד השקעות הון. כמו כן היא הציעה להעניק סיוע ממשלתי לייצוא, בייחוד לייצוא נוסף, על ידי מתן הקלות ליצואנים בתשלומים לביטוח לאומי ובמסים, ומתן תמריצים מיוחדים לפיתוח ענפי ייצוא חדשים ולכיבוש שווקים חדשים. בתחום התעסוקה ביקשה התכנית להעמיק את ניידות עובדים באמצעות הסדרת השמירה על זכויות הפנסיה  ובאמצעות הכשרה והסבה מקצועית. כמו כן  היא חייבה נקיטת צעדים לחיסול האבטלה הסמויה – בתעשייה על ידי הרחבת הייצור במפעלי התעשייה והכנסת שיפורים בשיטות העבודה ובארגונה, ואילו בשירותים הציבוריים באמצעות ביטול כפילויות וקיצוץ במנגנונים בממשלה, בעיריות, בסוכנות היהודית ובהסתדרות הכללית. במסגרת מדיניות השכר המוצעת נקבע כי עליית השכר לא תחרוג מהגידול בפריון בענפים השונים; תשולם תוספת יוקר רק בתחילת השנה, בינואר 1967 ובינואר 1968, על בסיס מדד מחירים לצרכן מעוקר בחלקו; התנאים הסוציאליים יוקפאו, פרט למקרים מיוחדים, ויעודכנו הנורמות לשם קביעת השכר, באופן שישקפו בצורה נכונה את הציוד והטכנולוגיה במפעלים ובעקבות זאת יוזילו את עלויות הייצור. בתחום יחסי העבודה חייבה התכנית חקיקה שתמנע שביתות פראיות, בראש ובראשונה במגזר הציבורי, וביקשה להבטיח את הגברת המשמעת בעבודה ואת הפחתת ההיעדרויות. ההצעות במישור הפיסקאלי כללו, בין השאר, הקפאה ריאלית של התקציב הרגיל והגדלת תקציב הפיתוח במגמה להבטיח את ההשקעות הנחוצות בתעשייה ובחקלאות לייצוא, בתיירות, בתחבורה ובטלקומוניקציה; הימנעות מהעלאת מסים ממשלתיים ועירוניים, והקטנת הסובסידיות. בתחום האשראי ביקשה התכנית לדאוג לריבית נמוכה עבור ענפי הייצור.
קודם לאישורה בממשלה הובאה התכנית לבירור ולאישור בוועדה הכלכלית של המערך. במהלך הדיונים בוועדה הכלכלית הוכנסו בה שינויים, שהיו פרי פשרה בין ספיר לבין הנהגת ההסתדרות. בסיכום שהושג ביניהם ויתר ספיר על התביעה לעיקור חלקי של עליית מדד המחירים לצרכן בחישוב תוספת היוקר, ואילו ראשי ההסתדרות הסכימו, כי בשנים 1967 ו-1968 תשולם רק מחציתה של תוספת היוקר. עוד סוכם, שלבעלי משפחה המשתכרים עד 400 ל"י יובטח מלוא הפיצוי בגין ההתייקרויות. בנוגע לתנאים הסוציאליים הוסכם, כי במשך שלוש שנים יישמרו התנאים הסוציאליים ברמה הקיימת. בעיקרו של דבר, הפשרה שהושגה הייתה הישג לספיר: היא הפחיתה את שיעור תוספת היוקר, גם אם לא בדרך שהאוצר הציע, והקפיאה את התנאים הסוציאליים. בצד מניעת עיקור המדד יכלו ראשי ההסתדרות להתנחם במחיקת ההצעה לחקיקה שתגביל את האפשרות לשבות.
ב-11 בספטמבר 1966 אישרה הממשלה את התכנית הכלכלית החדשה, בהמשך לצעדים שכבר ננקטו במסגרת התכנית הראשונה. בשנה 1966, לעומת קודמתה, הממשלה התאמצה לעמוד  במגבלת התקציב שנטלה על עצמה. תקציב המדינה גדל ב-10% בקירוב, כמחצית משיעור גידולו בשנה הקודמת. התחלות הבנייה בשנת 1966 פחתו לכדי 3.4 מיליון מ"ר ובשנת 1967 ל-2.8 מיליון מ"ר; מהבנייה ומהעבודות הציבוריות נפלטו אלפי עובדים ומספר המועסקים בענף ירד ל-76 אלף ול-63 אלף בהתאמה. כמו כן, הוחל בהפעלת הצעדים שאושרו בתכנית החדשה. המהלכים הללו הניבו הישגים במאזן הסחורות והשירותים. בשנת 1966 צמחו ההכנסות מייצוא סחורות ושירותים ואילו בייבוא נשמרה יציבות. עודף הייבוא פחת ב-76 מיליון דולר והגיע לרמתו בשנת 1963. המגמה הזאת נמשכה גם במחצית הראשונה של שנת 1967, עד מלחמת ששת הימים. השיפור בתחום מטבע החוץ אִפשר לממשלה להתמודד טוב יותר עם הרכש הביטחוני בחוץ לארץ בעקבות המלחמה. זאת ועוד, בשנה שקדמה למלחמת ששת הימים נרשמה יציבות במחירים, גדל פריון העבודה, פסקו עליית השכר ועליית הוצאות הייצור והייתה רגיעה ביחסי העבודה במשק.
מדיניות המיתון גבתה מחיר כבד. בפעילות הכלכלית נרשמה האטה גדולה, ולאחר צמיחה מהירה בעשור שחלף גדל התוצר הלאומי הגולמי ריאלית בשנת 1966 באחוז אחד בלבד. בצד ההאטה הכלכלית התפתחה אבטלה, שתפחה והלכה. למעשה חרג המיתון במשק מכוונתם של ראש הממשלה אשכול ושר האוצר ספיר, אשר ביקשו להאט את הפעילות הכלכלית ואת צמיחת המשק באופן מתון, ומהתחזית של מתכנני המהלך במשרד האוצר. בתשובה לשאילתה בכנסת בתחילת 1967 הודה ספיר: "המעטנו בתחזית ההאטה בתוצר, בהשקעות, בצריכה ובתעסוקה". המיתון החריף משני טעמים. ראשית, המתכננים לא צפו את הירידה הגדולה בהיקף העלייה לארץ. בשנת 1963 הגיעו לארץ יותר מ-62 אלף עולים ובשנה שלאחריה יותר מ-52 אלף עולים. בשלוש השנים הבאות ניכרה ירידה חדה בהיקף העלייה. בשנת 1965 הגיעו לארץ כ-29 אלף עולים, בשנת 1966 ירד מספר העולים ל-14 אלף בקירוב ובשנת 1967 הוא עמד על כ-12 אלף. הירידה התלולה בהיקף העלייה גרמה להאטה בפעילות הכלכלית. שנית, הוועדה שתכננה את הגבלת הבנייה וויסותה טעתה בניתוח השפעת צמצום הבנייה על ממדי האבטלה בהערכת חסר והובילה לירידה חריפה מדי בענף, לעומת הכוונה המקורית, ירידה אשר החמירה את הטלטלה במשק. כלומר, החרפת המיתון ואיבוד השליטה עליו נבעו מהערכות שגויות בתכנון.
במחצית השנייה של שנת 1966 התעצמה והלכה האבטלה במשק ובחודשים הראשנים של 1967 הגיע שיעורה לכדי מאה אלף מחוסרי עבודה – מספר מבהיל של מובטלים במונחי אותם הימים. במיוחד הייתה המצוקה גדולה באזורי הפיתוח, אבל גם במרכז הארץ ניכרו סימניו המחריפים והמכבידים של המשבר. הקשיים הכלכליים גרמו לתסיסה חברתית, לפגיעה מוראלית ולמצב רוח ירוד, ומספר היורדים מהארץ גדל והלך.
החרדה מהתעצמות האבטלה בחודשים האחרונים של שנת 1966 ובמחצית הראשונה של שנת  1967 גרמה להעלאת הצעות ורעיונות, שנועדו לצמצם את ממדיה; בראש ובראשונה הקדמת ביצועם של תכניות ומיזמים. בפועל, בין היתר, אושרו תכניות לסלילת כבישים, להקמת מבני ציבור, להקמת תחנות מרכזיות של קואופרטיב התחבורה אגד, להרחבת עבודות ייעור, להחלפת צנרת מים ברשויות מקומיות שונות, לסלילת מדרכות ולשיפור הביוב בעיירות הפיתוח. למשרד החינוך אושרה בניית בתי ספר ולמשרד הביטחון ניתן אור ירוק לקדם עבודות.
בשלושת החודשים הראשונים של שנת 1967 נמשכו המגמות במשק כפי שהיו בשנת 1966. אולם ברביע השני של השנה, עוד לפני מלחמת ששת הימים, ניכרו סימנים אשר העידו על מגמת התאוששות במשק, אם גם הדרגתית ואיטית: התכניות להגברת התעסוקה החלו להבשיל וניכרה האטה בקצב הגידול של האבטלה, ובתעשייה הסתמנו גידול בצריכת החשמל ומעבר מפליטת עובדים להתייצבות בתעסוקה ואפילו לתחילת קליטתם של עובדים. אבל הציבור עדיין לא נחשף לתמורה המסתמנת. האבטלה הגדולה ומצוקותיה נמשכו ומצב הרוח הלאומי נותר ירוד. אלה השתנו בעקבות המלחמה, שחוללה מפנה במשק והחישה את סיום המיתון. למרות היבטיה החיוביים של ההתפתחות הזאת – צמיחה כלכלית וירידה באבטלה – היציאה מהמיתון טרם זמנה  קטעה את יישום השינויים שהתכנית הכלכלית ביקשה להנהיג במשק. לפיכך, בסופו של דבר נרשמו הישגים דלים בלבד בשינוי הרכב התעסוקה, בצמצום המנגנון הממשלתי ובייעול השירותים הציבוריים. העיוותים שנותרו הטביעו חותמם על המשק הישראלי בשנים הבאות. זאת ועוד, המעבר המזורז ממיתון חריף לגאות גרם בתוך שנתיים-שלוש לאובדן ההישגים במאזן התשלומים וביציבות הכלכלית.

למעבר לפרסום שלנו על המיתון לחצו כאן.

אין תגובות: